Vermächtnis Biodiversität: Agrarpolitik für nächste Generationen

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Bei der 18. Leopoldina Lecture diskutierten Biodiversitätsforscherin Alexandra Klein und Agrarökonom Sebastian Lakner gesetzliche und gesellschaftliche Handlungsoptionen, um das öffentliche Gut der Artenvielfalt für kommende Generationen zu erhalten. 

Agrarlandschaft ohne Insekten? Wie die deutsche Agrarpolitik gegensteuern kann (Grafik: Figures GmbH, Berlin)

Biodiversität oder Artenvielfalt sei für viele ein abstrakter wissenschaftlicher Begriff, stellte Moderator Tobias Armbrüster zu Beginn der Kooperationsveranstaltung "Agrarlandschaft ohne Insekten? Wie die deutsche Agrarpolitik gegensteuern kann" am 30. März fest. Dabei zeigten sich ihre Auswirkungen in vielen Teilbereichen unseres Lebens, unserer Gesellschaft und in Volkswirtschaften überall auf der Welt. 

Artenvielfalt in Deutschland nimmt ab

"Es wird noch immer häufig hinterfragt, ob die Biodiversität auch in Deutschland zurückgeht", sagte zum Einstieg Prof. Dr. Alexandra-Maria Klein, Professorin für Naturschutz und Landschaftsökologie an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. "Und viele Landwirte fragen: Was geht uns das an?" Als Grundlage für die Diskussion stellte Klein deshalb in ihrem Impulsvortrag aktuelle Studien vor, die Trends in der Artenvielfalt in Deutschland aufzeigen. Sie zeigte zunächst neuere Auswertungen der "Krefelder Studie", die das Thema Insektenschutz in den vergangenen Jahren stark in das öffentliche Blickfeld gerückt hat.

Videomitschnitt der Veranstaltung

Screenshot Vortragende
Analysen und Modellierungen offenbaren inzwischen einen Zusammenhang zwischen dem Rückgang der Gesamtbiomasse und der Anzahl von Schwebfliegenarten, so Alexandra-Maria Klein. (Screenshot: Julia Fischer für VolkswagenStiftung)

Mischkulturen und Feldränder fördern Biodiversität 

Als wichtigste Ursache für den Rückgang der Artenvielfalt nannte sie den Verlust an Lebensraum. Landwirtschaftliche Flächen würden tendenziell größer und die Nutzung intensiver. Schutzgebiete seien dadurch weniger vernetzt und artenreiches Grünland sowie Landschaftsstrukturen gingen verloren. Ihr Appell: "Agrarlandschaften müssen Pflege der Natur mit Nutzung verbinden!" Insbesondere Strukturen wie Feld- und Wegränder oder Hecken hätten einen hohen Stellenwert für die Biodiversität. Zu Einflussfaktoren wie dem Klimawandel oder dem Verkehr auf die Artenvielfalt erwarte sie in Zukunft mehr Erkenntnisse aus laufenden Studien, die aber noch Zeit bräuchten, ergänzte sie auf die Nachfrage eines Zuhörers. 

Zwar habe man in Agrarsystemen immer eine geringere Artenvielfalt als zum Beispiel in einem Naturschutzgebiet. Für eine intakte Landwirtschaft seien bestimmte funktionelle Gruppen von Nutzinsekten aber unverzichtbar, erklärte Klein. Denen helfe es, Pflanzen in Mischkultur anzubauen. "Im Mix haben wir deutlich mehr Diversität der Bestäuber und der Prädatoren - also der Nützlinge", fasste sie die Ergebnisse einer Studie mit Weizen und Ackerbohnen zusammen. Auch die Gesamterträge seien in der Mischkultur höher. "Wir brauchen mehr dieser Polykulturen", folgerte Klein. "Das System könnte man bei uns sehr einfach integrieren." Schließlich erwähnte sie ausgewählte Studien zu den ‒ im Einzelnen sehr unterschiedlichen ‒ Wirkungen, die Pflanzenschutzmittel auf Bestäuber haben können. Teilweise könnten negative Effekte durch ein reiches Blütenangebot abgeschwächt werden (Tamburini et al., 2021, Klaus et al., 2021). "Das zeigt, wie wichtig es ist, dass wir diesen Tieren Nahrung anbieten", sagte Klein. Dazu leiste Weidehaltung einen Beitrag ebenso wie Raum für Spontanvegetation, beides würde jedoch gesetzlich zu wenig gefördert. 

Betriebe zwischen lokalen Produktionsfaktoren und globaler Marktsituation

Um Agrarpolitik zu gestalten müsse man verstehen, wie der Sektor funktioniert, erläuterte Prof. Dr. Sebastian Lakner, Professor für Agrarökonomie an der Universität Rostock. "Hinter jedem Betrieb stehen Menschen, die sich in sehr komplexen Entscheidungssituationen bewegen." Neben standortspezifischen Produktionsfaktoren wie Düngung, Pflanzenschutz und Artenvielfalt beeinflusse die globale Marktsituation (Was verkauft sich gerade gut? Wo ist der Preis eher niedrig?) die Entscheidungen der Landwirte und Landwirtinnen. Mehrere Zuhörende fragten nach der Rolle billiger Importe und nach einer möglichen Verschiebung der Nachhaltigkeitsprobleme in andere Regionen durch strenge EU-Umweltauflagen. Lakner räumte ein, dass hier ernstzunehmende Konflikte bestünden, die jedoch nicht als "Totschlagargument" benutzt werden sollten. Als denkbare Lösungsansätze sprach er strengere Zertifizierungen importierter Waren oder eine Carbon Border Tax an. Zudem betont er, dass Importe von Biomasse zur Energiegewinnung oder von Soja als Schweinefutter in diesem Zusammenhang kritisch hinterfragt werden müssten.

Screenshot Vortragender
Lakner: "Artenvielfalt ist ein öffentliches Gut. Sie hat einen Vermächtnis- und einen Optionswert für folgende Generationen und ist ebenso wichtig wie sauberes Wasser, Klima- oder Bodenschutz." (Screenshot: Julia Fischer für VolkswagenStiftung)

Neben ökonomischen Rahmenbedingungen forderten auch politische Vorgaben sowie das gesellschaftliche Umfeld die Produzierenden, führte der Agrarökonom weiter aus. Klimawandel, Ressourcenmanagement, Artenschutz und Tierwohl müssten bei Produktionsentscheidungen berücksichtigt werden. "Mit unserer Agrarreform und den Umweltanliegen kommen wir in einer schwierigen Zeit", sagte er: Der systematische Strukturwandel mache landwirtschaftlichen Betrieben ohnehin zu schaffen. Niedrige Preise, Konflikte mit dem Lebensmitteleinzelhandel und Erwartungen aus der Gesellschaft setzten sie zusätzlich unter Druck.

Herausforderung und Marktchance: Eine neue Vorstellung von Qualität 

"Dabei sehen Landwirte sich in allererster Linie als Lebensmittelerzeuger", betonte Lakner. "Und das sollten wir unbedingt ernst nehmen." Auf der anderen Seite zeige uns die aktuelle Diskussion um Umweltgüter, dass die Gesellschaft auch Ökosystemleistungen aus der Landwirtschaft erwarte: "Artenvielfalt ist ein öffentliches Gut. Sie hat einen Vermächtnis- und einen Optionswert für folgende Generationen und ist ebenso wichtig wie sauberes Wasser, Klima- oder Bodenschutz." Dass die Verantwortung der Verbraucher und Verbraucherinnen gefragt sei, weil ihr Verhalten Entscheidungen in der Landwirtschaft stark beeinflusst, wurde in der anschließenden Diskussion klarer: "Wir haben oft eine schiefe Vorstellung davon, was hohe Qualität von Lebensmitteln bedeutet", sagte Klein. "Ein nachhaltig angebauter Apfel kann viel kleiner und schorfiger sein und anders schmecken, als wir gewohnt sind", gab sie zu bedenken. Und Weinbau unter Ökobedingungen sei in Deutschland derzeit kaum möglich. Es gebe nur wenige Sorten, die ohne Fungizide auskämen, "und diese Sorten möchte der Verbraucher (noch) gar nicht!"

Lakner sieht allerdings ein Marktpotential für "hippe Ernährungsstile in städtischen Milieus". In der jungen Fridays-for-Future Generation beobachte er ein Umdenken in Sachen Ernährung: "Viele junge Menschen suchen nach besonderen Lebensmitteln, die regional oder traditionell produziert werden. Das eröffnet Chancen für innovative Produkte aus der Landwirtschaft." Ein erfolgreiches Beispiel sei ein Naturschutz-Label aus Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern: Die Produzierenden erhielten mehr Geld für ihre Leistungen. "Und der Kunde erwirbt eine Story und das gute Gefühl, etwas für den Umweltschutz getan zu haben."

Screenshot Diskussionteilnehmende
Nach ihren Impulsvorträgen diskutierten Alexandra-Maria Klein und Sebastian Lakner mit Moderator Tobias Armbrüster (l.) und beantworteten Fragen aus dem Publikum. (Screenshot: Julia Fischer für VolkswagenStiftung)

Umweltschutz per Verordnung: Aufgaben für Politik 

Politisch sind Klima- und Umweltschutz und der Erhalt von Landschaften und Biodiversität als Ziele der Landwirtschaft in der europäischen gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) verankert. Als größte Agrarpolitik weltweit verfolgte sie ursprünglich das Ziel, Einkommen in der Landwirtschaft zu sichern, die Produktivität zu steigern und Märkte zu stabilisieren. Ihr stärkstes Instrument sind die Direktzahlungen an Betriebe. "Sie sind an das Ordnungsrecht gebunden und spielen insofern für die umweltpolitische Ausgestaltung auch eine Rolle", sagte Lakner. Andererseits seien sie wissenschaftlich derzeit nicht mehr gerechtfertigt und hätten für die Anbaudiversifizierung und den Grünlanderhalt kaum Wirkung gezeigt. Dreißig Prozent der Direktzahlungen entfallen auf sogenanntes Greening, also auf Maßnahmen zur Anbaudiversifizierung, dem Erhalt von Grünland und auf ökologische Vorrangflächen (Flächen, die "im Umweltinteresse" genutzt werden, Anm. d. Aut.). Zudem zählen zu den Instrumenten der GAP eine Reihe von Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM). "Und hier kann man die erste große Fehlsteuerung feststellen", erklärt Lakner: "Die starke Förderung ökologischer Vorrangflächen steht im krassen Ungleichgewicht zur deutlich niedrigeren Förderung von AUKM wie etwa einem Blühstreifen im Acker." Mit Blick auf den Artenerhalt hätten sich ökologische Vorrangflächen zudem als wenig wirksam erwiesen. 

Die Wirksamkeit der regional differenzierten, hellgrünen und dunkelgrünen Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen schätzte Lakner sehr unterschiedlich ein. "Vor allem die dunkelgrünen Maßnahmen sind wirksam, aber sie sind auch sehr kompliziert, fordern hohen Kontrollaufwand", erläutert er. "Im Gegenzug bekommen die Betriebe höhere Prämien, was diesen Bereich für sie interessant macht." Eine Zuhörerin fragte nach dem Verhältnis zwischen Fördersummen und dem Verwaltungs- und Kontrollaufwand. "Um Umweltziele zu erreichen ist Verwaltungsaufwand immanent notwendig", antwortete Lakner. Bei allen finanziellen Abwägungen müsse das Politikdesign in Umweltfragen "anspruchsvoll bleiben". 

Außerhalb der GAP erwähnte Lakner als umweltpolitische Steuerwerkzeuge die LIFE-Programme zur Umsetzung der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie. Diese seien aber in Deutschland schlecht umgesetzt. "Wir müssten die AUKM ganz konkret auf Ziele der Habitat-Richtlinie ausrichten, und das ist nicht passiert", kritisiert er. "Diesen großen Schwachpunkt der deutschen Agrarpolitik müssen wir korrigieren, wenn wir die Artenvielfalt erhalten wollen." Die GAP-Reform 2021 bringe "im Großen und Ganzen nicht viel Neues", resümierte Lakner. Statt eines Systemwechsels sehe er eher "Business as usual". Die neuen "Eco Schemes" beschrieb er allerdings als Chance. Sie würden im Gegensatz zu den bisherigen Greening Maßnahmen freiwillig angeboten und seien mit einem guten Budget ausgestattet. Erste Eckpunkte in der deutschen Auslegung nannte er vielversprechend. Aber: "Die Details der Inhalte sind noch nicht klar. Da kann man noch viel richtig machen - und viel falsch." Auch die anderen Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen müssten besser auf die Ziele abgestimmt werden, mahnte Lakner. Die Agrarministerkonferenz habe Auslegungsspielräume eröffnet, die Umsetzung liege nun in den Händen der Bundesländer und des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft. 

Zwei Kreisdiagramme
Auch die Zuschauenden wurden nach ihrer Meinung gefragt. (Screenshot: Julia Fischer für VolkswagenStiftung)

Gute Ideen besser umsetzen 

Lakner zeigte konkrete Optionen für Verbesserungen auf. Dunkelgrüne Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen sollten mit Blick auf die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie ausgebaut werden und die Planung von Maßnahmen auf Landschafts- statt auf Betriebsebene stattfinden, beispielsweise in Kollektiven. Hierfür gebe es bereits Modelle, ebenso wie etwa für eine Gemeinwohlprämie, die Landwirte und Landwirtinnen erhalten könnten. Gute Ideen und interessante Vorschläge, etwa von Umweltverbänden, würden auf Landes- und Bundesebene zu selten aufgegriffen. "Und vor allem brauchen wir Investitionen in Köpfe!", so Lakner. "Umwelt und Landwirtschaft müssen miteinander ins Gespräch kommen: Wir brauchen Landwirtschaftsberater und die Landwirte müssen zeigen, was sie auf ihren Flächen für die Artenvielfalt leisten."

Auch die Meinung der rund 250 Zuhörenden war gefragt: Was sollte der Hauptschwerpunkt der zukünftigen Agrarpolitik sein? Zu Beginn der Veranstaltung hatten für elf Prozent der Abstimmenden 'Einkommen und Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft' höchste Priorität, 81 Prozent sprachen sich für einen Fokus auf 'Umwelt, Biodiversität und Klimaschutz' aus und für acht Prozent stand die 'Förderung ländlicher Räume' im Mittelpunkt. Interessanterweise meinten gegen Ende der Diskussion nur noch 71 Prozent der Abstimmenden, der Schwerpunkt solle auf 'Umwelt, Biodiversität und Klimaschutz' liegen, während 18 Prozent nun 'Einkommen und Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft' für die wichtigsten Ziele der Agrarpolitik hielten. 

"Was ist hier passiert?", fragte Moderator Armbrüster überrascht. "Ein Betriebsleiter muss mit Umweltschutz Geld verdienen können", stellte Lakner klar. "Deshalb muss der Aspekt Einkommen mitgedacht werden." In der EU würden derzeit 71 Prozent der Mittel für Einkommen und Wettbewerbsfähigkeit ausgegeben, die noch immer nur 18 Prozent der Abstimmenden dieses Abends am höchsten gewichteten. Insofern habe sich das Stimmungsbild der Realität lediglich etwas angenähert. "Die Beiträge der Landwirte müssen entlohnt werden", pflichtete Klein ihm bei. "Landwirtschaft muss attraktiv sein und bleiben und am besten noch attraktiver werden!"

Brücken in die Zukunft bauen

"Bei der Diskussion um die integrierte Landnutzungspolitik müssen deshalb alle Interessen auf den Tisch: Umwelt, ländliche Entwicklung, Ernährung", forderte Lakner. Darüber hinaus sei die Bildung sei gefragt, ergänzte Klein, um ein Umdenken in der ganzen Gesellschaft zu erreichen. Viele Produzierende, schilderten die beiden, interessierten sich für Nachhaltigkeitsthemen wie Artenvielfalt, Umwelt- und Klimaschutz. Sie seien aufgeschlossen den neuen Regelungen gegenüber und zeigten "eine gewisse Reformbereitschaft". Allerdings herrsche große Verunsicherung über die Diskussion einzelner Aspekte, fügte Klein hinzu. "Und es gibt fachliche Kritik an der Umweltpolitik, die in vielen Details schlecht ausgestaltet ist", meinte Lakner. "Wir dürfen die neue Generation von Betriebsleitern politisch und ökonomisch nicht frustrieren, sondern sollten ihnen realistische Angebote machen. Diese Brücke müssen wir bauen!"

Leopoldina Lectures in Herrenhausen ist eine gemeinsame Veranstaltungsreihe der Nationalen Akademie der Wissenschaften Leopoldina und der VolkswagenStiftung.

Dr. Ulrike Schneeweiß